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La “plusvalía” municipal de nuevo a examen

¿RECURRIR LA LIQUIDACIÓN O PEDIR LA DEVOLUCIÓN DE LO INGRESADO?. 

La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional abre la puerta a la impugnación de liquidaciones o autoliquidaciones del impuesto e, incluso, a una nueva declaración de inconstitucionalidad.

 

La “plusvalía” municipal de nuevo a examenEl comúnmente conocido como impuesto de “plusvalía” municipal está más de moda que nunca a raíz de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 1 de marzo de 2.017. Se trata en realidad del denominado impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, uno de los recursos tributarios que en el ámbito de las haciendas locales el legislador permite imponer a los Ayuntamientos, y digo permite porque es un impuesto facultativo, es decir, que cada Ayuntamiento puede decidir si lo establece y exige. En la práctica todos los Ayuntamientos que tienen suficiente suelo de naturaleza urbana como para que resulte rentable su imposición y ordenación, lo tienen en vigor.

 

Decimos en el título del post que el impuesto está otra vez de moda porque ya en el año 2.012 la Sentencia 1189/2012, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, había suscitado una notable polémica al poner en duda el sistema habitual de cálculo del impuesto en la generalidad de los municipios españoles.

 

Este impuesto se regula en los artículos 104 a 110 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y, como su nombre indica, grava el incremento de valor que experimenten los terrenos de naturaleza urbana y que se ponga de manifiesto como consecuencia de la transmisión de la propiedad de los terrenos por cualquier título o de la constitución o transmisión de cualquier derecho real de goce, limitativo del dominio, sobre los referidos terrenos. A efectos prácticos en este post hablaremos de transmisión para referirnos a todas las posibilidades citadas.

La “plusvalía” municipal de nuevo a examenHay que tener en cuenta que el tributo no afecta al suelo rústico ni, tras la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2.014, al suelo “no urbanizado”, entendiendo por urbanizado únicamente el que se integre “de forma real y efectiva” en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, por lo que la naturaleza urbana y, por tanto, la sujeción al tributo, se fijará de conformidad con la normativa urbanística y con la que regula el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), siendo irrelevante que en el momento de la transmisión estén o no contemplados como tales en el Catastro o en el padrón del impuesto.

 

Al margen de los supuestos de no sujeción, exención y no devengo previstos en los artículos 104 y 105 de la Ley de Haciendas Locales, el tributo grava el incremento de valor del terreno y la base imponible está precisamente constituida por ese incremento, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período máximo de veinte años. En lo sustancial, la base imponible se determina en función del valor catastral del suelo a efectos del IBI, es decir, excluyendo el de la construcción, valor del suelo sobre el que se aplica un porcentaje en función del número de años transcurridos desde la anterior transmisión. Una vez determinada así la base, se aplica un tipo de gravamen, estando tanto los coeficientes de incremento como el tipo de gravamen, fijados en la correspondiente Ordenanza Fiscal municipal dentro de los límites fijados en la Ley, Ordenanza en la que también podrán establecerse reducciones o bonificaciones en función de determinados supuestos.

 

La Ley fija como sistema general de gestión del impuesto el de liquidación, es decir, que el contribuyente, producido el devengo del impuesto, presenta ante el Ayuntamiento la declaración del hecho imponible para que este practique la oportuna liquidación. Sin embargo, los Ayuntamientos pueden exigir el impuesto en régimen de autoliquidación, es decir, que el sujeto pasivo deberá declarar e ingresar el impuesto dentro del plazo legalmente previsto y, en estos casos, el Ayuntamiento sólo podrá comprobar que se han efectuado mediante la aplicación correcta de las normas reguladoras del impuesto, sin que puedan atribuirse valores, bases o cuotas diferentes de las resultantes de tales normas.

La cuestión de fondo, que cobra fuerza en estos tiempos más que nunca a causa de la crisis inmobiliaria, se centra en determinar si puede exigirse el impuesto cuando el inmueble transmitido tiene en el momento de la transmisión, es decir, del devengo, un valor inferior al que tenía en el momento de su adquisición.

La “plusvalía” municipal de nuevo a examenLa Sentencia del Tribunal Constitucional que ha puesto otra vez de moda este impuesto se refiere a la regulación del impuesto en el régimen foral del territorio histórico de Álava y expresamente dice que se excluye de su ámbito el régimen común, es decir, el marco normativo que hemos mencionado con antelación. La cuestión, por tanto, se concreta en determinar si las consideraciones jurídicas que fundan el fallo de la resolución del Tribunal Constitucional son extrapolables a este último régimen.

 

El Tribunal Constitucional ya había tenido ocasión de pronunciarse sobre un supuesto similar en la Sentencia 26/2017, de 16 de febrero, también sobre regulación foral, en este caso del territorio histórico de Guipúzcoa, llegando a concluir que el tratamiento de la normativa foral a los supuestos en que no había incremento de valor e incluso en supuestos de decremento, carecía de toda justificación razonable y suponía someter a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica en contra del principio garantizado en el artículo 31.1 CE.

 

En esta nueva Sentencia el Tribunal Constitucional viene a señalar que el establecimiento de impuestos ha de basarse en el principio de capacidad económica real o potencial, pero nunca cuando la capacidad económica gravada por el tributo sea inexistente, virtual o ficticia.

En la regulación foral vasca que analiza el Tribunal el gravamen no se basa en la existencia del incremento, sino en la mera titularidad del terreno durante un tiempo, por lo que se presume la existencia del incremento y también de la capacidad económica del contribuyente cuando, como se ha indicado, la obligación de contribuir ha de serlo de acuerdo con la capacidad económica del contribuyente, pues de lo contrario se está tributando por una riqueza inexistente y, con ello, vulnerando el artículo 31.1 de la Constitución.

 

La inconstitucionalidad se declara por el hecho de que la norma no permite acreditar una valoración diferente del inmueble transmitido, puntualizando que el impuesto en sí no es inconstitucional, sino que lo es únicamente cuando somete a tributación situaciones inexpresivas de la capacidad económica del sujeto pasivo, es decir, cuando el inmueble no presenta aumento de valor al tiempo de la transmisión.

La “plusvalía” municipal de nuevo a examenEsta resolución del Tribunal Constitucional puede parecer muy novedosa, pero en realidad no lo es tanto, pues si damos un repaso a la larga historia de este impuesto, resulta que ya en el año 1.910, el primer proyecto de Ley que pretendía regular el Arbitrio de Plusvalía y que fue el Proyecto de Ley Canalejas-Cobián, preveía en el artículo 65 la incidencia de las fluctuaciones económicas y las minusvalías, cuando se gravaba mediante valoraciones generales sucesivas, lo que quiere decir que si al realizarse una valoración de algún terreno el valor actual fuera menor que el originario, se tendría derecho a la devolución de los arbitrios que se hubiesen pagado al Ayuntamiento por anteriores incrementos de valor del mismo inmueble y hasta el límite de las cuotas pagadas. Este Proyecto se quedó en eso y el impuesto de hecho nació por vez primera con el Real Decreto de 13 de marzo de 1.919, publicado en la Gaceta de Madrid del día siguiente bajo el nombre de Impuesto sobre Incrementos del Valor de los Terrenos. Vemos, pues, que hace más de cien años, cuando se intentaba regular el hecho imponible de este impuesto, ya se pensaba en la posibilidad de que no siempre iba a existir un incremento de valor.

 

Parece obvio que la doctrina constitucional resulta plenamente extrapolable al régimen común descrito al inicio de este post, por lo que no sólo el legislador foral, sino también el general, tendrán que habilitar los mecanismos precisos para modificar la normativa en el sentido de permitir no someter a tributación por este impuesto las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana, pues en definitiva el impuesto grava la “plusvalía” y por tal se entiende, en sentido gramatical y según el diccionario, el “incremento de valor de un bien por causas extrínsecas a él “.

 

Mientras esto sucede la cuestión está en saber cómo deben proceder los sujetos pasivos del impuesto que al tiempo del devengo del impuesto pueden acreditar que el valor del terreno no se ha incrementado o se ha incluso reducido respecto del valor de adquisición

 

Quienes estén en plazo para presentar la declaración del tributo o para efectuar la declaración-autoliquidación, deben tener presente que han de acreditar la existencia del no incremento de valor o del decremento. Para ello no basta con el valor que se haya hecho constar en el documento que contiene la transmisión, sino que resulta preciso aportar alguna valoración oficial o algún informe pericial que así lo constate. Una vez se disponga de esta prueba se procederá a manifestar expresamente en la declaración tal circunstancia o se procederá a confeccionar la declaración en los citados términos, aportando la valoración en que se funda la pretensión fiscal.

 

En ambos casos es probable que la Administración practique liquidación, inicial o provisional, sobre el valor catastral del suelo conforme al IBI, haciendo caso omiso al contribuyente, por lo que deberán interponerse los recursos oportunos.

La “plusvalía” municipal de nuevo a examenPor último, debe también comentarse la situación de aquellos contribuyentes que han satisfecho ya el tributo, es decir, si pueden o no solicitar la devolución de lo ingresado. Aquí la situación difiere notablemente entre los casos en que el régimen de gestión del impuesto es el de declaración, con liquidación de la Administración, o el de autoliquidación. En el primer caso si la liquidación se ha pagado y es firme el plazo de recurso, las opciones son escasas, pues únicamente cabe formular una solicitud de revisión de oficio que difícilmente aceptará la Administración. En el caso de las autoliquidaciones la situación es diferente, pues el sujeto pasivo tiene derecho a formular una solicitud de rectificación de la declaración-autoliquidación siempre que no haya transcurrido el plazo de cuatro años o que no le haya notificado la Administración una liquidación provisional o complementaria, pues en este supuesto se encontraría en la misma situación que analizamos con antelación.

 

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Robles. Marzo de 2.017

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